我国养老服务组织的分类管理
2016-07-18
一、为什么要实行养老服务组织的分类管理？
随着我国人口老龄化进程加快，亟需照料的老年人不断增加。受到经济、文化和制度等因素的影响，传统家庭的养老功能逐渐弱化，社会化养老服务的需求日益增加。养老服务组织是社会化养老服务的主体，是为老人提供集中居住、膳食供应、生活照顾、医疗护理、康复保健、紧急救援、精神慰藉、文化娱乐等专门服务或综合服务的组织。
与“养老机构”这一概念相比，养老服务组织的含义更为广泛，既包括全日制养老机构(简称养老机构)，也包括老人日间照料中心、老人居家照料中心等社区服务组织和居家服务组织。民政部《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》和《上海市养老机构条例》等地方性法律文件中所称的养老机构仅指为老年人提供全日制集中住宿和照料护理等综合服务的机构。
老龄化社会的到来迫切需要养老服务组织的发展规范化、多元化和专业化，而分类管理则是养老服务组织发展的制度保障。
目前，我国养老服务组织的建设仍处于起步阶段，其发展远滞后于老年人的需求。养老服务组织在发展中存在着诸多需要解决的问题，如敬老院以及民办养老机构床位空置率高、公办养老机构效率低下、可提供有效服务的社区养老服务组织稀缺、养老机构与入住老年人的权利和义务不明确、养老服务及管理队伍专业化程度较低、医养融合困难等。从管理方面来看，养老服务组织发展面临的主要问题是登记困难和后期监管乏力。养老服务组织的分类管理是解决以上问题的突破点。分类管理对于理顺政府部门的管理思路，引导养老服务组织的规范化、专业化和多元化发展具有重要意义。
二、养老服务组织可分为哪些类别？
分类管理是指对不同的养老服务组织，适用不同的登记条件、设立标准、服务与管理标准、补贴与税收政策，赋予其不同的权利与义务。
1.养老机构、居家养老服务组织和社区养老服务组织
根据不同的服务场所，养老服务组织可以分为养老机构(全日制)、社区养老服务组织和居家养老服务组织。养老机构是在专门的场所内(养老院内)为老人提供全日制集中住宿和照护服务的组织；社区养老服务组织是在老人居住的社区内设置服务场所，并在该场所内为老人提供服务的组织；居家养老服务组织是在老人的居所内提供服务的组织。
社区养老服务组织和居家养老服务组织可以提供膳食供应、医疗护理、日常生活照料、康复保健、精神慰藉、文化娱乐、交通接送等服务，但不提供夜间集中住宿服务。全日制养老机构可以设立社区养老服务的站点，也可以上门提供居家养老服务，但其应满足全日制养老机构的设立标准，社区养老服务和居家养老服务只是全日制养老机构的附设服务。
2.养老企业、民办养老服务组织和事业编养老服务组织
根据不同的登记机关，养老服务组织可以分为养老服务企业、民办养老服务组织(登记为民办非企业单位)和事业编养老服务组织。养老服务企业是在工商管理部门登记，登记形式为有限责任公司或股份有限公司；民办养老服务组织在民政部门登记，目前的登记形式为民办非企业单位；事业编养老服务组织在机构编制部门登记，登记形式为事业单位法人。
养老服务企业属于营利性组织，民办非企业、事业编养老服务组织属于非营利性组织。为鼓励民间资本进入养老事业，允许养老服务组织登记为营利性组织(企业)，企业所获利润可以用于分配；也允许民事主体以多种形式(公办民营等)参与事业编养老服务组织的建设和运营，增进后者的运营效率。
3.公办养老服务组织和民办养老服务组织
根据投资主体的不同，可以将养老服务组织分为民办养老服务组织和公办养老服务组织。民办养老服务组织主要由民间捐资举办，包括养老服务企业和民办非企业养老服务组织；公办养老服务组织主要由政府捐资举办，包括公办养老机构和公办社区、居家养老服务组织(社区日间照料中心、居家服务中心等)。按照法律规定，公办全日制养老机构(社会福利院、敬老院、光荣院等)应登记为事业单位法人，其工作人员一部分为定岗定编的事业编制(主要是院长和财务人员)，另一部分为合同工。
4.营利性养老服务组织和非营利性养老服务组织
根据组织目的的不同，可以将养老服务组织分为营利性养老服务组织和非营利性养老服务组织。营利性养老服务组织是在工商行政管理部门登记、以营利为目的的养老组织；非营利性养老服务组织是在民政部门或编制管理部门登记，不以营利为目的的养老组织。非营利养老服务组织可以进一步区分为公益类养老服务组织和一般的非营利养老服务组织。
三、社区养老服务组织和居家养老服务组织怎样登记和管理？
国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)在发展目标中明确提出，到2020年，我国要建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。全日制养老机构一直以来是我国养老服务业发展的重点，通过近年来的发展已经初具规模，关于全日制养老机构的登记、管理制度也较为完善。
与全日制养老机构相比，居家养老服务组织和社区养老服务组织的发展严重滞后于社会需求。尽管全日制养老机构也可以提供居家养老服务和社区养老服务，但由于护理人员缺乏、服务内容和服务方式单一等原因，并不能满足老人多样化、多层次的养老需求。政府在各个社区设立的老年人日间照料中心大部分都没有提供有效服务，真正能够提供居家养老服务和社区养老服务的机构极为缺乏。
在此类机构的登记和管理方面，还没有明确的法律规定。居家养老服务组织和社区养老服务组织的设立(或者提供服务)是否需要许可？根据目前的规定，民政部门的审批业务里并没有对居家、社区养老服务组织的审批事项。
一方面，政府的各类文件都在积极鼓励和扶持居家养老服务和社区养老服务的发展，另一方面，希望提供此类服务的组织却不能够得到顺畅登记，如何解决这一困境？
日本对福利机构的分类值得借鉴。日本《社会福利法》第60条把社会福利事业分为两类，第一类社会福利事业是对服务对象的生命、财产可能产生重大影响的事业；第二类社会福利事业则是指对服务对象产生的影响轻微的事业。第一类社会福利事业只能由中央或地方公共团体、社会福利法人(需要经过主管部门的许可)来经营，而第二类社会福利事业的经营不设门槛，经营者在开业前到地方政府机构直接登记即可。在老人福利领域，养护老人院、特别养护老人院、低收费老人院属于第一类社会福利事业；老人居家养护事业、老人日间服务事业、老人短期入所事业、小规模多功能性居家护理事业等属于第二类社会福利事业。
我国也应当区分第一类和第二类养老服务组织，进行分类管理。全日制养老机构需要配备专门设施和拥有专业技能的护理人员，老人照料需求较高，且终日在其中生活，对老人生命财产的影响远超过其他组织，应作为第一类养老组织。居家、社区养老服务组织对老人权益影响较小，应作为第二类组织。第一类组织实施养老服务应当获得民政部门或卫生部门的许可，第二类组织无需获得许可，可以直接在民政部门或工商部门登记。对第一类组织应规定较为严格的设立标准和运营标准，实行较为严格的管理。对第二类组织设定较低的标准，实行较为宽松的管理，主要依靠市场机制的力量保障其服务品质。
四、养老服务企业、民办非企业养老服务组织如何相互转化？
我国法律虽然已经允许设立以上三种类型的养老服务组织，但却没有规定三种类型相互转化的途径。通常，非营利性养老服务组织不能转为营利性养老组织机构。但我国以往不允许全日制养老机构进行工商登记，目前绝大多数养老机构都是民办非企业形式。现在既然开通了工商登记的道路，理应在法律生效后的一定时期内，给予这些机构重新选择的机会，允许其在办理清算及注销手续后根据法律规定转为工商登记的养老机构。根据民政部等十部委《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)的规定，在办理清算中，剩余资产由民政部门负责统筹，以捐赠形式纳入当地政府养老发展专项基金。原始捐资有增值的，经养老机构决策机构同意并经审计符合规定的，可对捐资人(举办者)给予一次性奖励。
将工商登记的养老服务组织转为民办非企业养老服务组织在我国实践中还没有迫切的需求，但在理论上也该探讨此类转化问题。在其他国家，此种转化通常是被允许的。因为是从营利形式转为非营利性形式，可以采取变更登记的形式，手续上更为简便。
五、如何打破民办养老机构的行业准入障碍？
根据《养老机构设立许可办法》，全日制养老机构必须进行设立许可，取得许可的条件必须是建设、消防、卫生、环保等部门已经完成审查或验收。但是办理建设、消防、卫生、环保等审查的申请人必须是实体机构(此时养老机构还未取得法人资格)，民政部门出具的《设立筹备指导意见书》不具有行政效力，建设、消防、卫生、环保等部门不予认可，养老机构的设立成为一个无法完成的命题。
为解决这一问题，2014年7月22日，国务院发布了《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发【2014】27号)，建议将工商登记的养老机构的前置审批改为后置审批。但是由于涉及到对《老年人权益保护法》的修改，正式的决定一直延至2015年11月3日。
国务院正式发布了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》国发(〔2015〕62号)，将养老机构区分为公益类和经营类养老机构，前者仍然实行前置许可，而对后者实行“先照后证”，养老服务企业首先取得营业执照，再申请许可，此时的许可，已不再是设立许可，而是获得服务资质的许可。但是，问题仍然没有完全解决，什么是经营性养老机构？什么是公益性养老机构？文件并没有界定。
笔者以为，应该在我国建立公益(慈善)组织认定制度，将公益性养老服务组织从普通的非营利养老组织中识别出来，对其适用不同的法律规定。这不仅有利于国务院【2015】62号文件和《老年权益保护法》的实施，也有利于对公益性养老服务组织适用特别的税收优惠等支持措施。
六、公办养老机构何去何从？
政府通过设立公办养老服务组织保障基本养老服务(即优先接收“三无”老人、“五保”老人，以及孤寡、失能、高龄、失独等特殊困难老人)。但是，随着事业单位改革的推进，公办养老机构也面临着何去何从的难题。
笔者以为，根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)的规定，公办养老服务组织也应区分为公益一类和公益二类，不能或不宜由市场配置资源的养老服务划入公益一类，实行公办公营；可部分由市场配置资源的养老服务，划入公益二类，实行公办民营。
随着我国社会保障体系的完善，需要由政府供养和保障的特殊困难老人逐渐减少；再加上对特殊困难老人的保障形式逐渐转变为护理补贴等形式(或护理保险)，划入公益一类的养老服务组织(公办公营)将逐渐减少，划入公益二类的公办民营养老服务组织将成为事业编养老服务组织的主体。
七、非营利养老服务组织是否可以获得合理回报？
营利性养老服务组织与非营利性养老服务组织的登记机关不同，其适用的税收优惠政策、土地优惠政策等也不相同。根据传统的理论，二者最大的不同在于：营利性养老机构允许进行利润分配和剩余分配，而非营利性养老机构不能进行利润分配和剩余分配。
但这一传统理论在实践中却遇到了困境。核心问题是：民非企业单位不能分配利润和剩余财产，但举办人又有保本需求和获得合理回报的需求，如何解决这一矛盾？许多地方政策规定允许民办非营利性养老服务组织获得合理回报。例如，有些地方允许举办人提取一定比例的利润作为奖励，例如，《威海市人民政府关于加快发展养老服务业的意见》(威政办发【2014】38号)规定，“允许非营利性养老机构提取不超过10%的年度盈余收益，用于奖励投资者”。
为解决以上矛盾，民政部制定了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发【2015】33号)(以下简称《实施意见》)，规定，“民办非营利性养老机构应当为捐资举办，机构享有对其资产的法人财产权，捐资人(举办者)不拥有对所捐赠财产的所有权。对于举办者没有捐赠而以租赁形式给予组织使用的固定资产、以及以借款方式投入组织运营的流动资金，允许其收取不高于市场公允水平的租金和利息。行业管理部门和登记管理机关应当对其关联交易进行披露并进行必要监管。”这一规定明确了举办者投入的资产为捐赠财产，也允许举办者取得合理租金或贷款利息。但该规定并没有明确禁止以奖金形式回报举办者，问题还是没有彻底解决。
该《实施意见》对剩余财产的归属问题也做出了规定，“民办非营利性养老机构停办后，应当依法进行清算，其剩余资产由民政部门负责统筹，以捐赠形式纳入当地政府养老发展专项基金。原始捐资有增值的，经养老机构决策机构同意并经审计符合规定的，可对捐资人(举办者)给予一次性奖励。”按照《民办非企业单位登记管理暂行办法》的规定，民办非企业单位清算后的剩余财产也是不应当分配的，但《实施意见》却允许以奖励形式回报举办者(奖励数额没有规定最高限制)。
《实施意见》的规定是否能有效解决法律规定和现实需求之间的冲突，值得商榷。理由在于：
(1)鼓励举办方以借款或租赁等方式获得回报，会减少举办者对养老机构的直接投资，从而减少养老机构的自有资本，最终增加养老机构的运营风险和第三人的交易风险。养老机构的运营风险本来就高于其他行业，且关乎社会安全，通常要求其具有更强的责任能力。例如，台湾《社会福利法》要求老人福利机构应具有履行营运之担保能力，以保障老人权益，其设立时必须提供履行营运担保能力证明。
(2)鼓励举办方以借款或租赁等方式获得回报，会增加通过关联交易进行利益输送的风险。对关联交易进行规范要求很高的监管能力，我国目前的监管体系难以规范以借款为名，实为集资(给予贷款人远高于合理利息的回报)的行为。
(3)对养老机构的捐赠可以获得税收上的优惠(将捐赠从举办人的应纳税所得中扣除)，这仍会吸引举办方对养老机构进行直接投资，且在监管不到位的情况下变相分配利润，获得双重的好处。在此情况下，《实施意见》希望通过利息或租金解决变相分配问题的初衷还是不能达到。
(4)在原始捐资有增值的情况下，允许以一次性奖励的形式回报捐资者，实际上是进行了剩余分配，这与传统非营利组织的定位仍然不符。
以上问题的存在，主要原因在于对非营利组织的传统定位(完全不进行利润分配和剩余分配)已不适应社会发展的需要。养老机构的举办者有着多样化的需求，而法律的规定却封闭而有限。法律要求举办者的目的必须单一，要么选择营利，要么选择不营利，缺少中间形态和开放性的制度安排。在营利与纯粹的非营利之间，还存在着多种形态。
所以，解决问题的思路是借鉴其他国家(地区)的法律制度以及社会企业的基本理论，明确承认举办者保本保值、收回本金的合理需求，扩张非营利组织的概念，将其界定为“不以营利为主要目的，不进行超出保值和保本范围的利润分配和剩余财产分配的组织”，即广义的非营利组织。
广义的非营利组织包括：
(1)公益性养老服务组织：以公益为目的，不进行任何利润分配和剩余分配的组织。这是最为纯粹的非营利组织，包括个人、基金会、教会等公益法人设立的养老服务组织和保障基本养老服务的公办养老服务组织。通过前文提到的公益(慈善)组织认定制度对公益性养老服务组织进行识别，经认定的公益性养老服务组织享有相应的税收优惠政策和其他优惠政策；
(2)一般的非营利养老服务组织：指公益性养老服务组织之外的其他非营利组织，包括互益型养老服务组织和保值型养老服务组织等(在保值的限度内允许提取部分利润)。保值型养老服务组织允许有限的利润分配。一般的非营利养老服务组织是开放性的制度安排，不限于互益型养老服务组织和保值型养老服务组织。举办人可以在有限分配的限度内做出灵活安排。不同的安排会涉及税收优惠的不同，在税收制度上需要做出相应处理。总的原则是：一般的非营利养老服务组织享有的税收优惠少于公益性养老服务组织，但多于营利性养老服务组织。